Opinión

Por una reforma federal urgente

Pérdida de equilibrio entre autonomía, cooperación y participación

Si analizamos las características de los 4 principios que definen un estado federal o semi-federal, observamos que el caso español tiene algunas deficiencias importantes. Dichos principios son la autonomía, la cooperación, la participación, y el sistema de garantías. Además de dichos elementos, encontramos también deficiencias respecto a la dimensión simbólica (asociada a la identidad), que es un elemento característico (como en Bélgica o Canadá) de algunos estados federales o semi-federales como el español y que dificulta aún más si cabe, la profundización del estado de las autonomías.

La solución federal responde a una doble necesidad material y simbólica. Por un lado, sirve para dotar al conjunto de un sentido de diferenciación simbólica que acomode las distintas identidades bajo un mismo paraguas. En este sentido, se trata de algo tan sencillo como introducir la plurinacionalidad y/o el bloqueo competencial en determinadas materias (como la lingüística) en la carta magna.

Por el otro, la solución federal sirve para articular un sistema de equilibrios y contrapesos (checks and balances) a nivel vertical y horizontal vinculados a la dimensión organizativa y competencial que garantice una mejor rendición de cuentas y equilibrio entre los principios de autonomía (self-rule), cooperación y participación (shared-rule). Con ello, se pretende que el sistema de garantías (el TC y el resto de tribunales) no sea utilizado sistemáticamente para dirimir problemas competenciales y/o relacionados con la dimensión simbólica del estado de las autonomías.

Pero para implementar estos cambios, es necesario analizar primero porque el actual sistema territorial es insuficiente para dar respuesta a las distintas realidades políticas, sociales y nacionales del Estado.

Ni federalismo dual ni cooperativo: falta de claridad y delimitación competencial

Como resultado de los difíciles equilibrios durante la transición (las vías rápida y lenta hacia la autonomía que acabó en el café para todos), la Carta Magna no expresa con suficiente claridad la delimitación y abasto competencial de cada comunidad autónoma. La falta de claridad competencial ha acabado por pervertir el equilibrio fundamental entre la cooperación, la autonomía y la participación, abocando al Tribunal Constitucional a actuar como árbitro de manera recurrente.

Podemos distinguir, grosso modo, entre dos modelos federales distintos: el federalismo dual, que busca reforzar la autonomía y el papel de la exclusividad competencial (ya sea de las regiones o la administración central) y el federalismo cooperativo, donde lo que prima es la cooperación (entre regiones y niveles de gobierno) y las competencias compartidas con un papel importante del principio de participación, por el cuál de sota de un papel importante a los constituyentes en la toma de decisiones del estado central (a través del Senado habitualmente).
Estados Unidos sería el ejemplo paradigmático del primero (a pesar de que ha evolucionado en dirección contraria), mientras que Alemania lo sería del segundo. Pues bien, España no ha conseguido elegir claramente entre ninguno de los dos modelos. Más bien ha hecho lo contrario.

En este sentido, tanto aquellos que abogan por una mayor centralización como aquellos que lo hacen por la descentralización, no han sido capaces de pensar desde una perspectiva global. Por un lado, el modelo ha sido demasiado dual, debido a los desacuerdos en torno a la autonomía que ha resultado en una participación disfuncional de las mismas en el proceso legislativo del estado. Esto ha resultado en una competitividad excesiva entre autonomías y el estado. Por el otro, el modelo ha sido poco cooperativo, ya que hay pocas competencias compartidas e instrumentos efectivos que obliguen a las autonomías y el estado a cooperar.

En un contexto de falta de claridad competencial, varias autonomías han legislado sobre asuntos que no eran de su competencia por razones políticas, tensionando el sistema y abocando al TC a resolver de forma sistemática, mientras que algunos gobiernos centrales de los últimos años han perseguido recentralizar competencias autonómicas.

Los regionalismos y nacionalismos autonómicos no han querido entender que en algunas materias (que incluso pueden ser hoy competencia autonómica) puede faltar un cierto grado de cooperación o que refuerce la cooperación y el sentido de lo “común”, así como un mayor grado de exclusividad en determinados temas para el estado. Por contra, entre aquellos más favorables al centralismo, ha existido una voluntad maximalista en favor de un self-rule o grado de exclusividad competencial mayor para el estado, desatendiendo la voluntad de profundizar la autonomía (que refuerza la dimensión de aquello “propio” a cada constituyente), o la importancia de fortalecer la participación y/ la cooperación a través de una cámara territorial con mayores poderes que represente verdaderamente a los gobiernos autonómicos, así como la definición de un mayor número de competencias e instrumentos compartidos y de despliegue autonómico.

Reducir el papel del garante: reforzar la autonomía, la cooperación y la participación al mismo tiempo

En medio de esta cacofonía centrífuga, han sido pocas las voces de uno y otro lado que han tenido la empatía y altura de miras suficiente para entender y ceder ante las propuestas del otro. En éste sentido, el reto que se presenta reside en la dificultad de reorganizar los equilibrios institucionales, competenciales y simbólicos para que reflejen un mejor equilibrio entre los 4 principios del federalismo para encontrar un mínimo común denominador que a pesar de no conseguir satisfacer las máximas de todos los actores, permitan un nuevo equilibrio que lo haga más claro y eficiente. La transición, a pesar de lo que digan algunos a posteriori, fue un brillante ejercicio de cesión para conseguir un mínimo común denominador: esto es la democracia.

Nuestro sistema se encuentra en un momento en el que existe una tensión entre los principios fundamentales del federalismo, no solo por las diferencias ideológicas y sobre cómo debería ser la futura organización territorial. Las autonomías históricas con mayorías nacionalistas, suelen apostar por un modelo más dual y participativo que pretende dotar de mayor exclusividad y autonomía regional, mientras que la derecha de ámbito estatal, pero también algunos sectores del centro-izquierda, han abogado por una mayor cooperación y exclusividad estatal. Ni unos ni otros quieren reconocer la necesidad de reformar el modelo para profundizar en ambas direcciones.

Por un lado, las autonomías tienen sobre el papel (y a pesar de los intentos de recentralización) mucha autonomía y self-rule legislativo (incluso comparado con Alemania) pero poca cooperación y participación vertical con el estado y entre ellas, lo que hace que el sistema pierda el sentido de lo común. Mientras que por el otro, algunos abogan por una mayor profundidad en la cooperación (competencias compartidas y shared-rule) y/o participación pero poca autonomía, en detrimento de la exclusividad regional y diferenciación competencial e identitaria de sus constituyentes. En ambos casos, virar hacia un modelo u otro (dual o cooperativo), pone en riesgo el pacto federal por la pérdida de autonomía y/o la pérdida de elemento de cooperación y participación que acaban por romper un difícil equilibrio entre el modelo dual y cooperativo como reto principal de la reforma territorial del estado.

La consolidación del principio de participación y cooperación (para implementar decisiones legislativas del nivel central en materias compartidas como en Alemania o para participar en la toma de decisiones de los constituyentes a través del Senado) han brillado por su ausencia, al no ser el senado una cámara de representación de los gobiernos autonómicos y tener un poder menor respecto al Congreso. El uso de TC (garante) para resolver el desacuerdo respecto a la autonomía y la falta de claridad en lo que se refiere al self-rule (aquello autónomo) versus el shared-rule (aquello compartido) es el síntoma de la disfuncionalidad que ha pervertido también la voluntad de cooperación y de participación de algunas autonomías, pero también del estado.

Hacia un modelo híbrido entre el federalismo dual y cooperativo que refuerce tanto la exclusividad como las competencias compartidas

La Constitución de 1978 se ha utilizado como camisa de fuerza jurídica para esconder la falta de voluntad de avanzar en dirección federal y apuntalar la crisis territorial que vivimos, tanto en su dimensión organizativa como en su dimensión simbólica. Los elementos fundamentales del autonomismo español, antesala de lo que debería ser el modelo federal, han quedado obsoletos. Paralelamente, el procés ha dejado al descubierto la falta de una cultura política federal y ha señalado el desequilibrio entre los principios del federalismo (autonomía, cooperación, participación y garantías) en los que se debería apoyar la arquitectura institucional.

Se debe romper con los bloqueos ideológicos e institucionales del debate territorial. Más concretamente, cabe:

1. Redefinir y profundizar la autonomía y exclusividad legislativa (dualidad) a nivel regional, pero también estatal en determinadas materias;
2. Delimitar estrictamente las competencias, dejando para el nivel central los elementos residuales;
3. Reforzar los instrumentos de participación de las autonomías en la toma de decisiones de la administración central como el Senado para hacer de éste una verdadera cámara de representación de los gobiernos autonómicos con mayor poder que el actual;
4. Fortalecer los mecanismos de cooperación y despliegue legislativo, a través de una redefinición y fortalecimiento de las competencias compartidas, así como un rol mayor de las autonomías en la implementación de la legislación del nivel central (como en Alemania) que contrarresten una mayor exclusividad y autonomía legislativa regional;
5. Abordar la financiación autonómica disfuncional, así como la dimensión simbólica del pacto federal (plurinacionalidad, posibilidad de usar las lenguas regionales también en el Congreso y el Senado, bloqueo de competencias lingüísticas a nivel regional, etc.).

Solo así podremos asegurar un federalismo híbrido que apueste por la cooperación y la participación, pero que respete los elementos de autonomía y exclusividad del federalismo dual, garantizando a su vez, un buen sistema de contrapesos, así como un menor uso del TC como garante.

Todo ello, junto con la reforma de otros elementos ligados a la financiación autonómica disfuncional, así como abordar la dimensión simbólica del sistema son los únicos caminos posibles, para complementar la dimensión organizativa y material de un futuro pacto federal. Para ello, todos deberemos renunciar a algunas de nuestras máximas.