La semana pasada se celebró en Barcelona el World Metropolitan Summit, un encuentro que reunió a una cuarentena de ciudades e instituciones metropolitanas. Este encuentro global, que se celebraba por primera vez, fue una manera de conmemorar el 10º aniversario de la red de Autoridades Metropolitanas Europeas (EMA, por sus siglas en inglés) abriéndose al resto del mundo.
El objetivo del encuentro, como ha sido hasta ahora el trabajo dentro de la EMA, ha sido la reivindicación del reconocimiento de esta escala territorial y sus instituciones, sean de la naturaleza que sean, como actores esenciales para dar respuesta a los retos a los que nos enfrentamos como sociedad. Si las ciudades son el futuro, el futuro de las ciudades está fuera de sus núcleos centrales, y en particular en sus entornos metropolitanos.
El Área Metropolitana de Barcelona (AMB) fue la impulsora de la EMA y lo ha sido de esta cumbre mundial. Nuestra entidad metropolitana, como es sabido, es la única de esta naturaleza en el Estado español. Algunas ciudades, como Bilbao, Málaga o Zaragoza, cuentan con espacios de colaboración metropolitana vinculados a planes estratégicos y otras disponen de agencias sectoriales (transporte, residuos, etc.). Pero no existe una política estatal clara, ni mucho menos uniforme, al respecto.
En realidad, el panorama internacional tampoco es muy homogéneo en cuanto al tratamiento institucional, normativo, competencial y financiero de las realidades metropolitanas, lo que, como señala la profesora Mariona Tomàs en sus estudios sobre gobernanza metropolitana, dificulta la comparación.
El caso del Reino Unido
El proceso de devolution en el Reino Unido, por ejemplo, constituye una de las transformaciones institucionales más relevantes en la gobernanza territorial europea de las últimas décadas. Nacido como respuesta a las tensiones territoriales recientes del Estado británico —principalmente en Escocia, pero también en Gales y la siempre convulsa Irlanda del Norte—, este proceso ha derivado también en una dimensión urbana y metropolitana que, aunque menos visible mediáticamente, resulta clave para entender la evolución reciente de las principales ciudades del país.
La devolution británica se caracteriza por su enfoque pragmático, asimétrico y negociado, basado en acuerdos ad hoc y flexibles, por los cuales se otorgan competencias diferenciadas a las autoridades locales en función de acuerdos específicos con el gobierno central. Es un caso distinto, por ejemplo, al de Francia, donde la Métropole du Grand Paris y otras metrópolis fueron creadas por ley con un marco homogéneo y competencias definidas por el Estado, o al de Italia, donde las provincias fueron transformadas también por decreto en áreas metropolitanas dentro de un marco común.
El proceso de devolution comenzó a consolidarse en el Reino Unido a partir de 2011, cuando el gobierno de coalición conservador-liberal demócrata impulsó los llamados City Deals. Estos acuerdos bilaterales entre el gobierno central y determinadas áreas urbanas establecieron mecanismos para transferir recursos y competencias a las autoridades locales a cambio de compromisos en materia de crecimiento económico, empleo y planificación territorial.
En 2014, el Greater Manchester Agreement marcó un punto de inflexión al crear la figura del metro mayor (alcalde metropolitano) y dotar al área metropolitana de la ciudad de un conjunto de competencias estratégicas en transporte, desarrollo económico, vivienda, formación y salud. Desde entonces, el modelo se ha extendido a otras Combined Authorities como Liverpool City Region, West Midlands o West Yorkshire.
De hecho, el caso de Greater Manchester es paradigmático de lo que persigue la devolution. La institución metropolitana (Greater Manchester Combined Authority) agrupa a diez municipios, que han pasado a ser considerados distritos, que cooperan bajo el liderazgo político del metro mayor, actualmente el laborista Andy Burnham, elegido por sufragio directo. Esta estructura ha permitido una planificación más coherente de la movilidad y el desarrollo urbano, la gestión integrada del transporte público y el diseño de estrategias económicas conjuntas como la Greater Manchester Strategy 2025–2035, eso sí, no exenta de dificultades como en todo proceso de redistribución de poder.
Aun así, en conjunto, el modelo de Manchester muestra que la devolution puede fortalecer la gobernanza multinivel al facilitar la articulación entre las políticas locales y las prioridades nacionales.
Alemania e Italia
En Alemania, en cambio, la gobernanza metropolitana se enmarca en un federalismo cooperativo bien establecido. Las regiones metropolitanas, como el Rhein-Ruhr o Frankfurt/Rhein-Main, funcionan mediante asociaciones intermunicipales que coordinan políticas de transporte, desarrollo económico y ordenación territorial, respaldadas por una cultura de cooperación institucional y un financiamiento estable. Así, a diferencia del Reino Unido, donde la devolution se apoya en la negociación política y la innovación institucional, el modelo alemán se sustenta en la estabilidad del marco federal y en una clara distribución de competencias entre niveles de gobierno.
Por su parte, Italia ofrece un escenario intermedio. Como se ha mencionado, la creación de las Città Metropolitane en 2014 buscó sustituir a las provincias en las principales áreas urbanas (Roma, Milán, Nápoles, Bolonia, entre otras) por gobiernos metropolitanos que integraran planificación territorial, movilidad y desarrollo económico. No obstante, la falta de financiamiento suficiente y de una legitimidad política clara —sus dirigentes son, en la mayoría de los casos, los alcaldes de las capitales— ha limitado su eficacia. Ante esto, la experiencia británica destaca por haber generado liderazgos visibles y por haber vinculado la gobernanza metropolitana con incentivos económicos concretos.
Finlandia
Existen, sin embargo, otras fórmulas de lo que podríamos llamar gobernanza colaborativa en diversos países. No en vano, las realidades metropolitanas son emergentes y dinámicas en todo el mundo, y especialmente en Europa.
Uno de los casos más novedosos es el de Finlandia, donde sus principales ciudades —Helsinki, Espoo, Tampere, Vantaa, Oulu y Turku— han formado desde 2023 una alianza estratégica con el gobierno nacional para mejorar la coordinación en políticas urbanas. Estas seis urbes reúnen casi la mitad de la población del país y constituyen su motor económico esencial.
El modelo consiste en reuniones periódicas entre alcaldías y ministerios, bajo la coordinación de una secretaría presidida por el Ministerio de Asuntos Económicos y Trabajo, que se ponen en marcha desde las primeras fases de los procesos de planificación en grupos de trabajo que abordan ámbitos diversos, desde la educación infantil hasta la digitalización, pasando por la segregación urbana.
También se busca proporcionar una voz directa a las ciudades en el diseño del marco financiero plurianual de la Unión Europea, lo que permitirá que las políticas nacionales se alineen mejor con las realidades locales.
Países Bajos
En los Países Bajos, el caso más significativo es el de la capital, que también está en proceso de replantear su modelo aprovechando que se celebran, precisamente el próximo 27 de octubre, los 750 años de su fundación. Ámsterdam dispone actualmente de un sistema de gobernanza metropolitana complejo, basado en múltiples niveles institucionales formales e informales, asociaciones intermunicipales, autoridades sectoriales y estructuras de participación ciudadana. Incluso con instituciones de colaboración para toda la región del delta del Rin.
Su modelo, por tanto, no se basa en una autoridad metropolitana fuerte con competencias obligatorias en todos los municipios; en cambio, muchas competencias se gestionan mediante cooperación voluntaria, acuerdos sectoriales, estructuras intermunicipales (como la autoridad de transporte o redes de innovación) y participación ciudadana. Esto permite flexibilidad y adaptabilidad a la realidad local, pero genera retos en cuanto a coordinación, financiamiento y claridad de responsabilidades.
De hecho, la principal institución metropolitana, Metropoolregio Amsterdam, es una asociación informal de 36 municipios y 2 provincias que funciona como foro de cooperación estratégica para temas que trascienden las fronteras municipales, principalmente planificación urbana, desarrollo económico y movilidad.
Polonia
Un último ejemplo, dentro de la gran variedad de casuísticas internacionales, sería el de Polonia, donde, de manera similar a España, solo existe desde 2017 una autoridad metropolitana reconocida dentro del ordenamiento institucional: la Metropolis GZM, para la región de Alta Silesia-Conca de Zagłębie (con Katowice como ciudad principal). Como en otros casos, la intención ha sido dotar a esta aglomeración de un instrumento legal específico con competencias definidas y financiamiento estable para mejorar la capacidad de gobernanza metropolitana, entendiendo que se reducen los solapamientos y se puede llevar a cabo una planificación del suelo, del transporte y de otros servicios más coherente. Ponerlo en práctica, sin embargo, siempre resulta más difícil.
Por el contrario, una gran ciudad como Cracovia no cuenta con un ente metropolitano con las mismas facultades legales, pero sí existe la Kraków Functional Urban Area (KFUA) y la estrategia Kraków Metropolis 2030, adoptada en 2021 entre la ciudad principal y 14 municipios vecinos, que agrupa varios municipios para cooperación funcional pero sin la transferencia de competencias.
No obstante, el modelo de Cracovia ilustra que, aunque la creación de una autoridad metropolitana fuerte puede ser políticamente difícil, hay valor en las estrategias supra-locales, en la cooperación voluntaria, en los instrumentos funcionales y en la participación ciudadana como medio para construir legitimidad metropolitana.
Cataluña y España
En definitiva, no hay soluciones únicas ni siquiera dentro de los países, pero la tendencia a dotar a las metrópolis de herramientas para gobernar grandes áreas urbanas de manera coordinada es generalizada e inevitable en el mundo del siglo XXI.
Pero, ¿por qué nos resultan de mayor interés los modelos de organización metropolitana más flexibles, como el británico? Precisamente por su capacidad de adaptación a realidades territoriales diferentes, como las que se dan en el contexto español y también en el catalán, donde la solución para las aglomeraciones urbanas de Tarragona, Girona u otras no tiene por qué ser necesariamente la misma que la de Barcelona. Las posibilidades, sin embargo, de aplicar modelos asimétricos en el país del “café para todos” parecen lejanas.
En este sentido, esta misma semana, en el marco del III Foro Urbano de España en La Coruña, organizado por el Ministerio de Vivienda y Agenda Urbana, el equipo del Plan Estratégico Metropolitano de Barcelona dirigirá un taller con una docena de ciudades españolas para abordar cuál es su posicionamiento actual en términos de colaboración metropolitana y explorar posibles categorizaciones que ayuden a definir fórmulas adaptadas a realidades diversas.
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