Vivimos en un momento en que constantemente emergen noticias que captan la atención generalizada de la opinión pública. En algunos casos, por la afectación permanente a la vida cotidiana, como es el caso de la crisis de la vivienda; en otros, de manera recurrente, como las incidencias en cercanías; y en otros con carácter más puntual, como el reciente gran apagón. A veces se trata de afectaciones más indirectas o lejanas, pero con evidente fuerza mediática, como los exabruptos concretados en medidas controvertidas de Donald Trump o la elección del nuevo Papa.
Hay asuntos, en cambio, poco atractivos para el gran público y que raramente generan titulares de portada. Uno de ellos es la forma en que se organiza un territorio, en nuestro caso Cataluña. Sin embargo, se trata de un aspecto fundamental del funcionamiento del país, que tiene claras consecuencias en la forma en que se gobiernan los asuntos públicos y en cómo se desarrollan las vidas de las personas, dado que condiciona cuestiones clave como la manera de articular las políticas, dónde se realizan determinadas inversiones o cómo se prestan los servicios.
Se trata de una cuestión, la de la organización territorial, que tiene dos derivadas fundamentales: la planta administrativa y la planificación.
En términos de planta administrativa, en Cataluña tenemos municipios y provincias, como divisiones comunes al resto del Estado, y con las comarcas como división propia. Cabe recordar también que el Estatuto de 2006 recoge la figura territorial de las veguerías que, por intervención del Tribunal Constitucional, se encuentran «en la nevera» en cuanto a su dotación de entidad administrativa propia, ya que presentan ciertas incompatibilidades con el modelo provincial. La creación del Área Metropolitana de Barcelona por ley del Parlamento de Cataluña en 2010 formaría parte también de este mapa administrativo creado, normalmente, de arriba abajo por iniciativa de las instituciones de autogobierno del país.
En la última década, sin embargo, los grandes cambios en el mapa administrativo catalán han venido de procesos más bien de abajo arriba, fruto de reivindicaciones canalizadas por movimientos sociales en determinados territorios que han aprovechado ventanas de oportunidad política para alcanzar sus objetivos: creación de la comarca del Moianès (2015), de la veguería del Penedès (2017) y de la comarca del Lluçanès (2023). Próxima parada: la posible creación de un ámbito metropolitano para el Camp de Tarragona, a partir del impulso de las administraciones locales tarraconenses.
Teniendo en cuenta que en Cataluña las reivindicaciones territoriales son frecuentes (el Montserratí o el Baix Montseny serían dos ejemplos dentro de las comarcas de la región metropolitana), no estaría de más un mayor liderazgo del Gobierno en la determinación de una planta administrativa racional y que responda a las diversas realidades que contiene el país.
En cuanto a la planificación, entre 2006 y 2010 se realizó un importante ejercicio a nivel catalán que se plasmó fundamentalmente en los planes territoriales parciales (uno por veguería) que desplegaban con bastante retraso el Plan territorial general de Cataluña aprobado en 1996.
A partir de aquí, la actividad planificadora de la Generalitat no se ha detenido, pero se ha centrado más en ámbitos muy concretos, mediante los llamados Planes directores urbanísticos (PDU). La excepción es el Plan Territorial Parcial del Penedès, pendiente a raíz de la creación tardía de la veguería y en anteproyecto desde 2023. Asimismo, el PDU correspondiente al Área Metropolitana de Barcelona, que evidentemente tiene una dimensión y trascendencia capitales para el conjunto de Cataluña, se encuentra a la espera de una segunda aprobación inicial. En este caso, la redacción no recae en la Generalitat (que sí debe aprobarlo en última instancia), ya que lo elabora la misma institución metropolitana.
Tanto la planta administrativa como la planificación territorial, a pesar de tener una vocación de permanencia a medio y largo plazo, van evolucionando para ajustarse a los tiempos. Lógicamente, los cambios son más complicados en el primer aspecto, porque condiciona la estructura de gobierno del territorio, es decir, el reparto del poder y de los recursos. Aun así, estos cambios se hacen a veces imprescindibles dado que la distribución territorial de la población puede cambiar de manera más o menos rápida, como lo hacen las relaciones económicas o sociales, haciendo obsoletas premisas sobre las cuales se elaboró la planificación vigente y/o superando los límites administrativos existentes.
Uno de los ejemplos más evidentes es el de la relación del municipio de Barcelona con el resto de municipios metropolitanos y, por extensión, con el resto de Cataluña.
En este caso, la formulación es sencilla: en Cataluña, las dinámicas demográficas y económicas, moduladas por los diversos planes territoriales, urbanísticos y de infraestructuras que se han ido ejecutando, nos han llevado a la configuración de un conglomerado de más de un centenar de municipios con unos vínculos que conforman el espacio vital cotidiano para unos cinco millones de personas. También se han creado otros espacios metropolitanos de menor dimensión alrededor de las principales ciudades y áreas funcionales de diversos municipios con centro en capitales de comarca, mientras que, por el contrario, una parte sustancial del país ha ido perdiendo población y actividad.
Para una entidad como la que dirijo, el Plan Estratégico Metropolitano de Barcelona (PEMB), la articulación de la realidad metropolitana es lógicamente una cuestión central de nuestro trabajo, y por eso intentamos aprovechar los espacios que medios como Catalunya Metropolitana y Catalunya Plural nos ofrecen para hacer un poco de pedagogía al respecto.
La pregunta es, en estos momentos, ¿qué es lo que plantea el actual Gobierno de Cataluña, responsable competencialmente del grueso tanto de la planificación como de la organización territorial, para avanzar en una articulación del país más ajustada a la realidad actual?
Si acudimos, por ejemplo, a los recientemente publicados planes de acción de los diferentes departamentos de la Generalitat y nos fijamos, en particular, en el del Departamento de Territorio, Vivienda y Transición Ecológica, encontramos los compromisos adquiridos para el presente mandato (2024-2028).
Uno de ellos dice: «Elaborar el Plan territorial general de Cataluña con la finalidad de adaptar el modelo territorial a los efectos del cambio climático, de facilitar la atracción de proyectos estratégicos de inversión y de potenciar los activos de los territorios y la cohesión social, con el horizonte de 2050». Una puesta al día imprescindible del modelo territorial, añadiríamos, ante también el reto demográfico.
La gran duda al respecto es, más allá del tiempo que se pueda tardar en hacer esta revisión, vistos los precedentes históricos, si los resultados que se obtengan tendrán alguna repercusión en términos de cómo se gobierna el territorio, aunque sea activando las veguerías. Un movimiento que, según un amplio consenso académico, político y también social, solo tendría sentido si esto sirviera para sustituir otras estructuras administrativas menos adecuadas, no para superponer una nueva más.
Estamos hablando, ni más ni menos, de conceptualizar el modelo territorial, trasladarlo a la planificación y dotarlo de las figuras de gobierno adecuadas. El trabajo a hacer es ingente y su importancia innegable. Las portadas, sin embargo, solo llegarán en el mejor de los casos al final del camino.
Es claro que si hablamos de herramientas que necesitamos para completar este proceso que va del dibujo del modelo al ejercicio del gobierno, no es en absoluto menor la llamada Ley de territorio, también en anteproyecto desde hace mucho tiempo. Es una ley muy importante en relación con todo lo explicado anteriormente dado que tiene como finalidad «configurar un marco normativo integral, coherente y estable en materia de ordenación del territorio, urbanismo, paisaje y urbanizaciones con déficit».
En este caso, el plan departamental indica sencillamente como objetivo: «Impulsar el proyecto de Ley de territorio». Falta por saber si habrá tiempo y energía en este mandato para que el impulso acabe en aprobación.
Hay otros instrumentos, quizás menores, pero que también deben sumar en la construcción del país del siglo XXI. Desde 2022, por ejemplo, contamos con una Agenda Rural de Cataluña y desde 2023 con una Agenda de los Pueblos y las Ciudades de Cataluña 2050, entre otros documentos fruto de procesos con diversos niveles de participación. De estas dos, solo se ha trabajado en el despliegue de la primera.
Los planes del gobierno se comprometen a «Desplegar la Agenda Rural para evitar el despoblamiento, garantizar unos servicios públicos dignos y diversificar la actividad económica en entornos rurales y zonas de montaña» (departamento de Agricultura) y a «Elaborar el Plan de acción de la Agenda Urbana de Pueblos y Ciudades de Cataluña 2030 (sic)» (departamento de Territorio). Habría que, además, construir un marco de coordinación entre ambas agendas. Desde el Plan Estratégico Metropolitano de Barcelona, por ejemplo, abogamos por un Pacto Urbano-Rural que establezca unas bases justas y equilibradas de beneficios y costos en aspectos como la transición energética, la gestión del agua, la soberanía alimentaria o la distribución de la actividad económica y del talento entre ámbitos territoriales.
Ante el panorama descrito en los párrafos anteriores, no es extraño que resulte difícil captar la atención del gran público. Pero, recordemos de nuevo, de todo ello debería salir un modelo de país claro y que oriente decisiones fundamentales en materia de inversiones, y no solo del sector público. Parece, en todo caso, que desde la Generalitat hay el propósito de hacer algunos de los deberes pendientes desde hace años.
En cuanto al atolladero metropolitano, ojalá un nuevo Plan territorial general contribuya a clarificar cómo debe articularse esta realidad territorial internamente y cómo debe hacerlo con el conjunto de Cataluña, y que el Plan de acción de la Agenda Urbana establezca mecanismos de trabajo compartido entre los municipios que ya conforman hoy en día la ciudad de los cinco millones, hasta que se considere conveniente hacer frente a la institucionalización de las veguerías o de cualquier otra nueva fórmula de articulación administrativa del territorio.
Una articulación que también guarda relación, por cierto, con una de las medidas contenidas en el Plan de acción departamental de Justicia y Calidad Democrática: «Apoyo a la tarea parlamentaria de impulso de una Ley electoral de Cataluña». Sin esta ley, no será posible cambiar significativamente el sistema de representación democrática del país y de los territorios que lo conforman.
Mientras, desde el PEMB seguiremos trabajando en el marco del Compromiso Metropolitano 2030 para mejorar las capacidades de gobernanza metropolitana a partir de la colaboración entre los diversos actores que inciden en la ciudad de los cinco millones y nos ofrecemos a la Generalitat de Cataluña como un espacio para experimentar en la búsqueda de nuevas fórmulas para impulsar políticas y proyectos en esta escala.
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